从国际法观点评析建桥论争

黄伟益

自从首相阿都拉在2006年1月26日下令开展搁置已久，旨在取代马来西亚这一边半座新柔长堤的美景大桥以来，马来西亚与新加坡两国的外交战又突然炽热起来。

不到3个月的时间，首相在4月12日发表只有3句内容的文告：“马来西亚政府已经决定，不再继续兴建取代新柔长堤的大桥。政府在考虑到全体人民的意愿与感受后，特别是沙石供应与开放领空的课题，才作出这项决定。政府也决定终止一切有关大桥的谈判。”

简单的3句话，让拥有83年历史的新柔长堤不需要被拆除，可是政府却被逼蒙受惨重的损失，赔偿1亿令吉的损失予承包商Gerbang Perdana私人有限公司。

有趣的是，首相在3月3日还满怀信心坚称承建美景大桥没有问题；而且副首相纳吉同日也不明白新加坡所谓兴建美景大桥，将会带来的严重后果意指何事。

即使在宣布停建大桥后，外交部长赛哈密还说，政府一开始知道这项计划是法律所允许的。如果新加坡政府起诉我国，政府也有十足信心可胜出。

他提到我国单方面采取的行动，可能会遭致新加坡的一些对抗，亦可能导致工程被延误的问题。

纳吉翌日也提到政府不想与新加坡陷入长期的“法律战”，以及减少此课题被带上国际法庭后，对我国可能构成的损失，而决定取消兴建美景大桥。

到底新加坡曾否同意我国兴建大桥？如果我国执意要兴建美景大桥，新加坡会否将有关课题带上国际法庭？这些都是当前争论的重点。

我们姑且相信曾任前任首相马哈迪医生政治秘书郑文杰所出示的信件，新加坡前总理吴作栋在位时，并不反对在2007年之后，拆除新柔长堤以兴建大桥。

虽然如马哈迪所说，当时的内阁资政李光耀试图从中作梗，不允许新柔长堤被拆除。可是，新加坡真正的决策者乃吴作栋，而不是李光耀。因此，新加坡同意兴建大桥的说法，绝对是可以被采纳的。

既然新加坡同意兴建大桥，那么就不存在所谓的法律之争，更不应该动辄将这个课题带上国际法庭。如果新加坡执意要闹上国际法庭，对方是否可以这样做呢？

根据联合国1982年通过的国际海洋法第6附表，其规定设立的国际仲裁庭条规第22条文清楚阐明，任何争议除非获得各方面同意，否则不能交由仲裁庭处理。

这个条文就很清楚告诉我们，马来西亚担心新加坡一旦把建桥的课题，带上设在德国汉堡的国际海洋法仲裁庭，将会导致整个工程被延误的问题根本就不存在。

针对早前一度闹僵的新加坡在德光岛填海工程，马来西亚曾在2003年9月5日单方面入禀海洋法国际仲裁庭，要求法庭下令新加坡立即暂停整个填海的工程。

结果，国际仲裁庭全体23名法官一致判新加坡胜诉，意即新加坡可以在案件审结之前，继续进行填海的工程。

这个判例再次说明我国政府的担忧根本是多余的。如果没有马来西亚的同意，新加坡即使要单方面入禀仲裁庭申请停工令，最终还是会被法官所驳回的。

其实，国际法只是所有国际签订的公约、条约、协议、国际习俗、法律的一般原则、国际法庭的裁决及联合国大会通过的提案总称。简而言之，它并没有特定一整套的法律条文。

我在过去几天翻遍手上的两本国际法参照大全，即D.J. Harris编篡的《国际法的案例与资料》及Tim Hiller编篡的《国际公法的资料参考书》，里头并没有任何条文阻止马来西亚可以在本身的领海范围内兴建大桥。

夹在柔佛与新加坡之间的柔佛海峡（或称地不佬海峡）平均宽度为一海里（即1.852公里）。然而，对于海峡的基本定义，国际海洋法并没有相关的诠释，也没有从海峡的基本观点，来界定周边国家的义务及权限。

如果按照一般的情况，从每个国家领土岸边算起的12海里范围，就是属于有关国家的领海。可是，柔佛海峡平均的宽度不超过24海里，那么两国的领海范围及边界主要是根据中间点线法而划分的。

加上柔佛海峡又不像马六甲海峡属于国际航道，因此这两个周边国家可以全权决定，是否让船只在这个水域享有“无害通行权”(Right of innocent passage)。在某种特定情况下，这两个或其中一个国家有权中止船只享有上述通行权。

除了有助于海水的流通之外，马来西亚主张兴建大桥来取代新柔长堤的其中一个隐议程，就是要确保今后有更多船只或货轮，进入柔佛海峡并使用马来西亚的港口设施，进而为国家赚取更多的外汇。

即然国际法保障 “无害通行权”或“过境通行权”(Right of transit passage)，那么马来西亚要兴建大桥取代长堤的用意，是为了让更多船只享有上述两种通行权。新加坡又何能阻止我国这样做呢？

根据海洋法国际仲裁庭针对新加坡填海工程争议所做的裁决，两国有必要共同合作以管理柔佛海峡的海洋生态环境。然而，这个判例并不适合套用在建桥的课题上，毕竟两者的本质是绝然不同的。

纳吉最近曾经提到，如果新加坡不同意，我国不能单方面拆除马来西亚境内的长堤，否则会影响他们的水供。

前副首相安华依布拉欣近日回国时，还特地召开记者会声明，基于现代国际关系的原则，没有国家可以单方面作出任何足以影响其他国家的决定。

可是，马哈迪却指出，根据我国与新加坡签署的合约，只要我国给予新加坡6个月期限的通知，新加坡就必须移走原本在长堤上的输水管，而且还得自行承担费用。

对于这点，当前的政府领导人根本不敢正视，更妄论对之作出回应。从某个角度来看，安华的观点有一定的道理，但是从国际法的观点出发，我国确实不应该未战先降。

我同意作为主权国家的马来西亚，绝不应该未战先降。这根本就是兵家大忌！难道这是新加坡太会使用“孙子兵法”，直叫贯彻孔子“儒家思想”的我国政府，在外交战方面频频吃亏吗？

由始至终，虽然新加坡不断通过外交界惯用的第三方照会，提醒我国任何拆除长堤的决定，都必须遵守海洋法国际仲裁庭的原则，并完全符合国际法的要求。

以我对国际法的理解程度，我宁愿相信新加坡所持的这种说法更像是心理战术。如果作为政府法律顾问的律政司，能够一早就对国际法作出深入研究，或许我国政府就不必吃新加坡的这一套了。

如今，从整个事态的发展来看，或有助于省却近7亿令吉的建筑费用（其中半数由新加坡承担），但政府还是浪费了13亿令吉的公帑，包括其中12亿用以建设“世界第一等”的新关卡大厦。

正当政府竭尽所能节省44亿令吉的燃油补贴，以提升国内的公共交通设施，但是政府另一方面却大肆浪费人民的纳税钱。

不管再怎样计算，我国不仅输了钱财，还输了颜面及今后要在外交战场漂亮出击的筹码。难道做了9年外交部长的阿都拉，还不明白这个道理吗？